1994年實行的分稅制財政體制改革實現(xiàn)了保證中央政府財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值更高比例的直接目的，政府財政分權使財權由地方政府回歸到中央政府手中，增強了中央政府的調(diào)控能力，政府財政分權初步劃分了中央政府與地方政府的財權和財力，建立了分級財政體制基本框架。

雖然分稅制改革對中央政府和地方政府的事權和支出責任做了明確的劃分，但實施中錯位的現(xiàn)象普遍存在。一些本應由中央政府承擔的支出責任被轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，如一些收益范圍大、政府財政分權存在大規(guī)模效益外溢、關系到全國經(jīng)濟社會發(fā)展的項目，中央政府要求地方政府進行1∶1的資金配套；一些由中央財政管理的事業(yè)經(jīng)費也由地方財政負擔，如公務員工資和教師工資上調(diào)等；政府財政分權國家實施的糧食價格保護政策的支出也轉(zhuǎn)嫁到了地方政府，由地方財政負責安排。與此相對照，中央政府財政的集中度卻大幅度提高，從而出現(xiàn)了中央與地方財政收支明顯不對等的現(xiàn)象，中央財政收入占總收入比重平均在40%以上，而其支出占總支出比重卻一直在20%～30%之間徘徊。地方財政收支缺口明顯拉大，地方財政收入占總收入比重下降至60%以下，而其財政支出占總支出比重卻保持在70%以上。隨著地方政府公共管理職能和經(jīng)濟發(fā)展任務不斷加重，地方政府級別越低，增加開支的壓力相對越大。一些重大改革措施，如出口退稅改革，雖然在方向上是正確的，卻在客觀上加大了地方政府的財政支出壓力。與此同時，在稅制設計上，留給地方政府尤其是基層政權的是稅源不足、穩(wěn)定性差且征收難度大。政府財政分權地方政府無法在體制內(nèi)尋求收支缺口的彌補途徑，于是轉(zhuǎn)向體制外，擴大預算外收入和借債成為地方政府緩解收支矛盾的主要途徑，而在國家對預算外收入和收費進行約束后，借債成為地方政府更易于操作的工具而被廣泛使用，導致地方政府債務大量積累。總體來看，分稅制財政體制的不徹底性導致了地方財力緊張，加劇了地方政府債務規(guī)模擴張，加大了地方政府債務風險。